Inquadramento della vicenda
La sentenza n. 2269 del 19 marzo 2025 della Settima Sezione del Consiglio di Stato affronta la questione della sanabilità, ai sensi dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), di un intervento edilizio realizzato senza previa autorizzazione paesaggistica in un’area sottoposta a vincolo. L’opera in esame consiste in una passerella in legno su pali, realizzata da Alilaguna S.p.A., destinata a facilitare l’imbarco e lo sbarco dei passeggeri nel contesto lagunare veneziano. Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per il Veneto aveva precedentemente annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata in sanatoria, ritenendo che la passerella costituisse una “superficie utile” e, pertanto, non sanabile ai sensi dell’art. 167, comma 4, del D.lgs. 42/2004.
La nozione di “superficie utile” e la distinzione con le opere pertinenziali
Il Consiglio di Stato, contrariamente al TAR, ha escluso che l’intervento in questione generi una “superficie utile” tale da precludere la possibilità di sanatoria. Secondo il Collegio, la nozione di “superficie utile” implica la creazione di uno spazio autonomamente fruibile, non esposto agli agenti atmosferici, idoneo a usi molteplici (ad esempio, residenziali o commerciali) e non meramente accessorio o strumentale rispetto ad altro manufatto[1]. Nel caso specifico, la passerella ha una natura accessoria, essendo destinata esclusivamente a facilitare l’imbarco e lo sbarco dei passeggeri, senza possibilità di utilizzo autonomo o diverso da quello funzionale al servizio di trasporto pubblico.
Il rilievo del contesto paesaggistico e dell’interesse pubblico
Il Consiglio di Stato ha inoltre valorizzato il contesto paesaggistico in cui l’opera è inserita e l’interesse pubblico sottostante all’intervento. La passerella, infatti, si colloca nel peculiare ambiente lagunare veneziano e risponde all’esigenza di migliorare il servizio di trasporto pubblico locale, facilitando l’accesso alle imbarcazioni. Il Collegio ha ritenuto che l’opera non arrechi un pregiudizio significativo al paesaggio e che, anzi, contribuisca a soddisfare un interesse pubblico rilevante, quale il miglioramento della mobilità urbana in un contesto particolarmente delicato come quello veneziano.
La svolta normativa dell’art. 36-bis del DPR 380/2001
Il Collegio ha richiamato, sebbene non applicabile ratione temporis al caso in esame, la modifica introdotta dal D.L. n. 69/2024 (c.d. “Decreto Salva Casa”) all’art. 36-bis del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Tale modifica ha superato, secondo l’obiter del Consiglio di Stato in commento, il divieto assoluto di compatibilità paesaggistica postuma per le opere realizzate in aree vincolate che comportino aumento di volume o superficie, demandando all’autorità paesaggistica una valutazione caso per caso. In particolare, il nuovo comma 4 dell’art. 36-bis prevede che, per gli interventi di cui ai commi precedenti realizzati su immobili sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004, l’accertamento di conformità è subordinato al previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ai sensi dell’art. 167 del medesimo decreto legislativo.
Confronto con giurisprudenza e dottrina
La posizione espressa nella sentenza n. 2269/2025 appare dunque coerente con una lettura funzionale e contestualizzata dell’intervento edilizio abusivo, che si sforza di distinguere tra opere idonee a generare vantaggi privatistici rilevanti e strutture meramente strumentali all’interesse pubblico, come nel caso di una passerella lagunare per il trasporto collettivo. Tuttavia, questa linea interpretativa si colloca in un panorama giurisprudenziale ancora in via di consolidamento.
Tra le posizioni più restrittive, può citarsi la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 1260/2025, che ha ribadito la rigidità dell’art. 167, comma 4, nell’escludere ogni forma di sanatoria paesaggistica postuma in presenza di nuove superfici utili o nuovi volumi, senza eccezioni legate alla destinazione funzionale. Altri arresti (TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. n. 19838/2024) hanno affermato che il margine valutativo dell’autorità paesaggistica non può superare i limiti imposti dalla legge, ribadendo un principio di tipicità e tassatività delle ipotesi di compatibilità postuma.
La dottrina amministrativistica ha evidenziato il rischio di una “sanatoria selettiva”, fondata su criteri soggettivi e contesti locali, con potenziale compromissione del principio di eguaglianza e uniformità dell’azione amministrativa. Vi è quindi la necessità di linee guida chiare, per evitare disomogeneità interpretative e fenomeni di aggiramento degli strumenti autorizzativi preventivi.
Conclusioni e considerazioni de jure condendo
La sentenza del Consiglio di Stato n. 2269/2025 rappresenta un passaggio evolutivo nell’approccio alla compatibilità paesaggistica postuma. Il Collegio, pur consapevole della portata delle novità introdotte dal Decreto “Salva Casa” (D.L. n. 69/2024), adotta una lettura coerente e sistematica della nozione di “superficie utile”, escludendo dalla preclusione di sanatoria le opere meramente accessorie e pertinenziali, anche se incidenti sul paesaggio, quando realizzate in funzione di un interesse collettivo.
Tuttavia, l’ampliamento delle ipotesi di sanatoria paesaggistica comporta anche criticità strutturali, prima tra tutte l’assenza di parametri tecnici condivisi e l’incremento della discrezionalità valutativa delle autorità locali e delle Soprintendenze.
In questa prospettiva, si propone:
- L’adozione, da parte del Ministero della Cultura, di linee guida operative sull’art. 36-bis, comma 4, DPR 380/2001;
- L’armonizzazione interpretativa mediante circolari applicative condivise tra Regioni e organi ministeriali;
- L’implementazione di un monitoraggio nazionale degli esiti dei procedimenti di sanatoria postuma in aree vincolate.
Solo attraverso tali strumenti si potrà garantire una tutela del paesaggio effettiva, evitando che la flessibilità normativa si traduca in incertezza o in sanatorie indiscriminate, in contrasto con l’art. 9 della Costituzione e con i principi del diritto ambientale europeo.
Avv. Fernando Petrivelli
