Consiglio di Stato, Sez. III, 28 settembre 2026, n. 7148
Con la sentenza n. 7148/2026 il Consiglio di Stato torna su una questione centrale per i CAM negli appalti pubblici: come le stazioni appaltanti devono recepire i Criteri Ambientali Minimi nella documentazione di gara.
La pronuncia conferma che l’obbligo previsto dall’art. 57, comma 2, del D.lgs. 36/2023 ha natura sostanziale. Non può quindi ritenersi assolto con un generico richiamo al decreto ministeriale di riferimento.
Il caso: una gara per i servizi di pulizia in ambito sanitario
Il contenzioso riguarda una procedura aperta indetta da un’azienda ospedaliera universitaria campana per l’affidamento del servizio di pulizia, sanificazione e disinfezione delle superfici del complesso ospedaliero.
Un consorzio partecipante aveva impugnato l’aggiudicazione e l’intera documentazione di gara. Secondo il ricorrente, bando e capitolato si limitavano a richiamare il d.m. 29 gennaio 2021, n. 51, recante i CAM per i servizi di pulizia e sanificazione in ambito civile e sanitario, senza trasporne il contenuto nelle specifiche tecniche e nelle clausole contrattuali.
Il TAR Campania aveva accolto il ricorso e annullato l’intera procedura. Il Consiglio di Stato respinge l’appello del raggruppamento aggiudicatario e conferma la sentenza di primo grado.
Criteri ambientali minimi: cosa mancava nella documentazione di gara
La sentenza consente di individuare con precisione gli elementi dei CAM che la lex specialis avrebbe dovuto contenere.
Sul piano delle specifiche tecniche, mancavano le prescrizioni previste dall’Allegato 2 del D.M. 51/2021 per i detergenti destinati alle pulizie straordinarie. Non era richiesta la produzione di rapporti di prova di laboratori accreditati per i prodotti privi di etichettatura ambientale conforme alla norma UNI EN ISO 14024. Non era richiesta neppure, in sede di offerta tecnica, la documentazione sulla conformità ai CAM di macchine e attrezzature.
Risultavano assenti anche numerose clausole contrattuali previste dal decreto. Riguardavano la formazione del personale, il sistema di gestione della qualità in ambito sanitario, la conformità di disinfettanti e sistemi di dosaggio, i prodotti ausiliari e i materiali di consumo per i servizi igienici. Mancavano inoltre le misure di sensibilizzazione sull’igiene delle mani, la gestione dei rifiuti e la rendicontazione dei prodotti utilizzati.
Infine, i criteri di valutazione dell’offerta tecnica non erano riconducibili ai criteri premianti del decreto. Questi riguardano il contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio, la certificazione Ecolabel UE per i servizi di pulizia e le misure di carattere sociale e organizzativo.
Art. 57 D.lgs. 36/2023: il rinvio al decreto CAM non è sufficiente
L’appellante sosteneva che i CAM, in quanto norme imperative, integrassero automaticamente la disciplina di gara. Riteneva quindi sufficienti i numerosi richiami al D.M. 51/2021 contenuti nel disciplinare e nel capitolato.
Il Consiglio di Stato respinge questa tesi a partire dal dato normativo. L’art. 57, comma 2, del Codice dei contratti pubblici impone di inserire nella documentazione progettuale e di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali previste dai CAM. Impone anche di tenere conto dei criteri premianti nella costruzione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’art. 83, comma 2, prevede a sua volta che il bando indichi i CAM.
Il Collegio richiama l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa (Sez. V, n. 6651/2025; Sez. III, n. 7898/2025; Sez. IV, n. 1877/2026). I CAM devono emergere chiaramente dalla lex specialis, perché costituiscono elementi essenziali dell’offerta o elementi per l’attribuzione di punteggi premiali. Il loro inserimento non è un adempimento formale e incide direttamente sull’esecuzione del contratto.
Ne consegue che l’art. 57 non può dirsi rispettato in presenza di un mero rinvio al decreto ministeriale. Le lacune della documentazione di gara non possono essere colmate in via di eterointegrazione.
Capitolato in contrasto con i CAM
La sentenza distingue con chiarezza l’omesso recepimento dei CAM dal contrasto diretto tra le prescrizioni di gara e la disciplina ministeriale.
Il caso emblematico riguarda l’Allegato 2, parte B, lett. c), n. 4, del D.M. 51/2021. Il capitolato consentiva l’uso di prodotti monouso, che i CAM ammettono solo in ipotesi eccezionali e motivate. Prevedeva inoltre il sistema mop con doppio secchio, mentre i CAM indicano come modalità ordinaria l’impiego di panni pre-impregnati o impregnati direttamente sul carrello. Questa modalità serve a controllare le quantità di detergente, ridurre gli sprechi e limitare il rischio di contaminazione.
In presenza di un simile contrasto, osserva il Collegio, non giova richiamare le clausole del capitolato che impongono genericamente il rispetto dei CAM. La singola prescrizione difforme rende comunque illegittima la lex specialis. Poiché l’appello non conteneva censure specifiche su questi profili, il relativo motivo è stato dichiarato inammissibile.
Impugnazione del bando e CAM
La sentenza conferma inoltre che l’omesso recepimento dei CAM non impone, di regola, l’immediata impugnazione del bando. Il vizio non impedisce di presentare un’offerta e diventa lesivo solo con l’aggiudicazione, che può quindi essere impugnata facendo valere l’illegittimità della lex specialis.
L’onere di immediata impugnazione sorge solo quando la carenza è tale da precludere la formulazione dell’offerta. Il Collegio richiama la finalità ambientale di rango costituzionale ed eurounitario dei CAM, il cui rispetto è garantito anche attraverso l’iniziativa processuale degli operatori economici.
CAM negli appalti pubblici: un orientamento consolidato
La sentenza n. 7148/2026 si aggiunge all’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa sulla natura sostanziale dell’obbligo di recepimento dei Criteri Ambientali Minimi. Specifiche tecniche, clausole contrattuali e criteri premianti devono essere effettivamente trasposti nella documentazione di gara. Il richiamo al decreto ministeriale, anche se ripetuto, non è sufficiente.
Per le stazioni appaltanti, la pronuncia richiede una verifica puntuale della coerenza tra capitolato e decreto CAM di riferimento, estesa alle prescrizioni operative di dettaglio. Per gli operatori economici, conferma che la conformità ambientale della lex specialis può essere contestata anche dopo la partecipazione alla gara. Ne deriva un rischio concreto per la stabilità delle aggiudicazioni fondate su documentazione non conforme.
Per un approfondimento sulla disciplina dei Criteri Ambientali Minimi è disponibile il WebBook “Criteri Ambientali Minimi (CAM) negli appalti pubblici. Strumenti e strategie per una P.A. sostenibile”, pubblicato da Wolters Kluwer nella collana “Riqualificare: ambiente ed economia circolare”, a cura di Paolo Felice e Massimo Zortea. Gli autori sono gli avvocati Corrado Carrubba, Presidente di SAFE Green, Massimiliano Sieni, Presidente del nostro Advisory Board, e Alfredo Scialò, membro dell’Advisory Board. Il volume fornisce a operatori e stazioni appaltanti strumenti concreti per orientarsi tra i CAM e applicarli correttamente nelle procedure di gara.
