Il Consiglio dei Ministri, nella riunione del 4 dicembre 2025 ha approvato uno schema di disegno di legge recante «Delega al governo per l’adozione del codice dell’edilizia e delle costruzioni».

Lo schema di disegno di legge in esame è una legge-delega che abilita il Governo ad adottare, entro 12 mesi, uno o più decreti legislativi recanti un “Codice dell’edilizia e delle costruzioni”, destinato a sostituire e riordinare (in particolare) il D.P.R. n. 380/2001, la L. n. 1086/1971 e la L. n. 64/1974, nonché a coordinare la disciplina edilizia con profili urbanistici “strettamente afferenti”, paesaggistici, sanitari e fiscali.

La scelta di codificare e razionalizzare un corpus normativo stratificato è, in sé, condivisibile; ma, trattandosi di materia in cui si intrecciano competenze statali, regionali e comunali, la tenuta costituzionale dipenderà in modo decisivo dal perimetro effettivo dei futuri decreti legislativi (e dalla “leale collaborazione” nel procedimento).

 

Il contenuto del disegno di legge delega

Ai sensi dell’ art. 1,  il Governo è delegato ad adottare i decreti legislativi istitutivi del nuovo Codice, entro 12 mesi, con il coinvolgimento (parere) della Conferenza Unificata e nel rispetto della procedura ex art. 3. La delega mira a una riforma organica e semplificazione dell’edilizia e della sicurezza delle costruzioni, “anche al fine di adeguarla” ai principi di giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori. Sono inclusi: (i) profili urbanistici “strettamente afferenti”; (ii) coordinamenti con beni culturali/paesaggio, sanitario, fiscale e “di settore”. Restano salve le norme sulla ricostruzione post- calamità (L. 18 marzo 2025, n. 40).

 

L’art. 2 “Principi e criteri direttivi” rappresenta il cuore della delega, elencando una griglia molto ampia di criteri, che si possono ricondurre a otto “assi” principali:

 

1. Codificazione, eliminazione di antinomie, allegati “tecnici”, mediante:

• riordino in un testo omogeneo; coordinamento con norme su dissesto idrogeologico, barriere architettoniche, sostenibilità, sicurezza strutturale;

• superamento di duplicazioni e incongruenze, anche mediante allegati ai decreti (poi sostituibili da regolamenti).

 

2. Riparto competenze e “mappatura” interna al Codice, che prevede:

• identificazione delle norme adottate in competenza esclusiva statale (art. 117, 2 Cost.);

• distinzione delle norme statali che fissano Livelli Essenziali delle Prestazioni (art. 117, co. 2, m) Cost.) e delle norme che fissano principi fondamentali in “governo del territorio” (art. 117, co. 3 Cost.).

 

3. LEP edilizia: individuazione di standard minimi “inderogabili”, tra cui:

• unico punto di accesso (SUE/Sportello unico “integrato”);

• divieto di richieste di dati già in possesso della PA;

• requisiti minimi per edificare in Comuni senza strumenti o in aree prive di piani attuativi;

 

• regole inderogabili su stato legittimo, correlazione intervento/titolo, requisiti procedimentali, vigilanza, tipologie di violazioni, sanatorie, sicurezza/igiene/risparmio energetico, barriere architettoniche e sismica.

 

4. Standardizzazione (modelli) e “stato legittimo”, attraverso:

• promozione di modelli uniformi tramite accordi/intese in Conferenza Unificata;

• revisione della disciplina dell’attestazione dello stato legittimo, con attenzione alla tutela dell’affidamento del proprietario e al ruolo asseverativo del professionista (anche rispetto a titoli formatisi per silenzio).

 

5. Nuove/riordinate categorie di interventi e regimi amministrativi:

• ridefinizione delle categorie di intervento (dalla trasformazione urbanistico-edilizia fino alle opere minori);

• razionalizzazione dei titoli: individuazione puntuale di cosa va in CILA/SCIA/SCIA alternativa/PdC; certezza di termini e regole per interventi su interessi “sensibili” (paesaggio, rischio sismico/idrogeologico); aggiornamento edilizia libera; criteri su piani attuativi e PdC in deroga.

 

6. Procedimenti, con:

• riduzione termini e garanzie sul rispetto; recepimento degli orientamenti giurisprudenziali sulla formazione del silenzio-assenso e del silenzio-devolutivo in caso di inerzia;

• interoperabilità banche dati; fascicolo digitale delle costruzioni e “anagrafe” delle costruzioni;

• “data certa” per chiudere le pratiche di condono pendenti (L. 47/1985; 724/1994; L. 326/2003).

 

7. Regolarizzazione/sanzioni:

• classificazione nazionale delle difformità e disciplina delle tolleranze edilizie, con soglie oggettive;

• individuazione di difformità “sanabili” nei limiti già previsti a legislazione vigente e semplificazione delle relative procedure; attenzione specifica agli abusi ante L. 765/1967, con procedure di regolarizzazione semplificata e (se necessario) condizionamento a interventi essenziali di sicurezza/adeguamento alle NTC;

• razionalizzazione dei regimi sanzionatori (proporzionalità, gradualità), riduzione in pristino, riflessi su bonus/agevolazioni.

 

8. Rigenerazione, suolo, clima, edilizia pubblica e sicurezza strutturale:

• Priorità: recupero, rigenerazione, efficientamento energetico, antisismica, rischio idrogeologico, consumo di suolo, emissioni climalteranti; interventi “green” (coperture a verde, recupero acqua piovana, FER);

• revisione organica della disciplina delle costruzioni: classi di rischio, zone sismiche, ruoli e responsabilità, vigilanza e repressione illeciti, criteri di sostenibilità e coordinamento con tutela culturale/paesaggistica.

 

L’ art. 3 disciplina il procedimento di adozione dei decreti legislativi, prevedendo:

–          pareri entro 30 giorni del Consiglio Superiore LL.PP. (per sicurezza costruzioni), della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato; decorso il termine il Governo può procedere comunque;

–          pareri parlamentari in 30 giorni; se le Commissioni indicano disposizioni “non conformi” ai criteri di delega e il Governo non intende adeguarsi, è prevista nuova trasmissione con osservazioni (ma anche qui, decorso il termine, il decreto può essere emanato).

 

Gli artt. 4 e 5 contengono clausole di invarianza finanziaria e salvaguardia autonomie speciali.

 

Rilievi di merito: punti di forza e nodi applicativi del disegno di legge delega

La Semplificazione è “vera” se accompagnata da standard e interoperabilità. L’idea di un unico punto di accesso, di modelli standard e della non duplicazione documentale è coerente con un’amministrazione digitale orientata al cittadino/impresa.

Il punto critico non è il principio, ma la messa a terra: interoperabilità, fascicolo digitale e “anagrafe” richiedono governance tecnica e, spesso, investimenti (da conciliare con l’invarianza finanziaria).

 

La riforma dello “stato legittimo” mira a ridurre incertezze e contenzioso, valorizzando il titolo più recente e l’asseverazione del tecnico.

È una scelta che può aumentare certezza nei trasferimenti immobiliari, ma impone:

• controlli ex post efficaci (altrimenti si sposta il rischio su Comuni e acquirenti);
• confini netti tra errore “formale” e abuso sostanziale (specie in aree vincolate).

 

Positivo l’obiettivo di tipizzare difformità e tolleranze e di chiudere l’arretrato dei condoni pendenti. Più delicata, invece, la parte su sanatorie e pre-1967: la semplificazione può essere utile, ma deve restare ancorata alla legalità urbanistico-edilizia e alla sicurezza. Dunque, razionalizzare sì, ma senza “condoni mascherati”.

 

La delega spinge su termini ridotti e su silenzio-assenso/silenzio-devolutivo come “garanzie” contro l’inerzia. In edilizia, però, l’uso del silenzio è tradizionalmente circoscritto e deve coordinarsi con la disciplina dei vincoli e con le ipotesi in cui il silenzio è escluso (interessi sensibili, autorizzazioni complesse, tutela paesaggistica/culturale). Su questo fronte la giurisprudenza amministrativa evidenzia da tempo che il silenzio-assenso non è un “passepartout” generalizzato per i titoli edilizi.

 Profili di criticità costituzionale e rischi di contenzioso Stato–Regioni–Comuni

 

• 76 Cost.: ampiezza della delega e rischio di “eccesso di delega”; la delega è ampia e include (oltre all’edilizia) profili urbanistici “strettamente afferenti”, più coordinamenti in settori contigui. Il rischio non è tanto nel DDL in sé (che elenca molti criteri), quanto nel fatto che i decreti attuativi potrebbero sconfinare in scelte di pianificazione/urbanistica non più “strettamente afferenti”, con possibili censure per eccesso di delega;

 

–          “Governo del territorio” e principi fondamentali: la cornice statale è ammessa, ma non illimitata; la Corte costituzionale ha riconosciuto che il Testo Unico Edilizia contiene (in larga parte) principi fondamentali del “governo del territorio” e che anche discipline procedurali possono assurgere a principio fondamentale quando servono esigenze unitarie.

     Questa impostazione supporta la codificazione e alcuni standard minimi. Tuttavia, resta un limite: le Regioni conservano spazi normativi e organizzativi; e i Comuni hanno funzioni fondamentali di pianificazione e gestione del territorio (artt. 114–118 Cost.);

 

–          LEP “edilizi”: strumento potente ma costituzionalmente sensibile; la delega usa l’etichetta dei LEP (art. 117, co. 2, lett. m) Cost.) per imporre requisiti inderogabili (sportello unico, non duplicazione documentale, stato legittimo, criteri procedimentali, tipologie violazioni, ecc.). Qui si annida un potenziale rischio: se i LEP vengono impiegati come grimaldello per uniformare in blocco aspetti che sono invece (anche) di “governo del territorio” o di organizzazione amministrativa regionale/locale, potrebbero nascere conflitti di attribuzione;

 

–          leale collaborazione: “parere” vs “intesa” nel procedimento dei decreti. Il DDL prevede pareri della Conferenza Unificata e consente al Governo di procedere anche in mancanza (decorso il termine). Ma la Corte costituzionale ha più volte affermato che, quando i decreti legislativi incidono in modo significativo su competenze regionali/locali in un quadro di “concorrenza” di competenze, la leale collaborazione può richiedere strumenti più forti del mero parere, ossia procedure d’intesa effettive e con adeguate trattative. Questo profilo è particolarmente rilevante per le parti del futuro Codice che toccheranno: modelli procedimentali uniformi, regimi amministrativi, sanatorie, vigilanza e sanzioni;

 

–         autonomia comunale e deroghe alla pianificazione: il “campanello” della giurisprudenza più recente; ogni semplificazione che consenta trasformazioni urbanistiche/variazioni d’uso in deroga o con compressione della valutazione consiliare rischia di impattare sull’autonomia comunale e sulla funzione pianificatoria. La Corte costituzionale, in una pronuncia recente, ha censurato misure derogatorie che esautoravano (anche temporaneamente) spazi decisionali riservati alla competenza pianificatoria Comunale ed incidenti sulle valutazioni dell’interesse pubblico sotteso alla deroga.

        Il DDL, ad esempio, richiama la semplificazione dei mutamenti d’uso (anche tra categorie      diverse “in assenza di carico urbanistico significativo”) e la disciplina del PdC in deroga: sono aree in cui un eccesso di centralizzazione o automatismi potrebbe alimentare contenzioso.

 

• regolarizzazione e sanatorie: il “vincolo” della doppia conformità e dei limiti al condono Sul terreno della regolarizzazione, la Corte costituzionale ha ribadito la centralità della doppia conformità dell’accertamento di conformità (art. 36 TUE) come presidio unificante e, in vari contesti, come parametro che vincola anche autonomie speciali. (Corte Cost., sent. 125/2024). Analogamente, sui condoni, la Corte ha valorizzato la necessità di uniformità e i limiti statali specie in presenza di vincoli paesaggistici/culturali. (Corte Cost., Sent. n. 252/2022). Il DDL sembra consapevole del vincolo, quando parla di sanabilità “nei limiti di quanto già previsto” e di tutela dei beni culturali/paesaggistici. Resta però il rischio che, in sede di decreti, si cerchi di spingere oltre tali limiti, con conseguente vulnerabilità costituzionale;

 

• sanzioni e repressione degli illeciti: esigenza di uniformità vs modelli territoriali: La delega intende razionalizzare sanzioni e vigilanza (anche per opere di interesse statale). La giurisprudenza costituzionale ha spesso qualificato la disciplina sanzionatoria edilizia come area che richiede uniformità nazionale, anche per la connessione con paesaggio e ambiente, e ha richiamato (in taluni contesti) la dimensione “essenziale” di alcune scelte statali. (Corte Cost., Sent. n.22/2025). È un argomento che può sostenere l’intervento statale; ma, se utilizzato per comprimere eccessivamente margini regionali senza adeguate intese, torna il tema della leale collaborazione.

 

Cosa osservare in vista dei decreti attuativi della delega

 

Per operatori, tecnici e imprese la partita vera sarà nei decreti. In particolare, sarà utile monitorare:

• definizione concreta dei LEP edilizi: cosa diventa davvero inderogabile e con quali ricadute su sportelli comunali, modulistica e piattaforme digitali;
• confini tra semplificazione e tutela dei vincoli: paesaggio, beni culturali, rischio idrogeologico/sismico (e coordinate sul “silenzio”);
• stato legittimo: nuove regole probatorie, responsabilità asseverative, controlli e contenzioso postumo;
• sanatorie e tolleranze: soglie e tipologie (il punto più “sensibile” rispetto alla giurisprudenza sulla doppia conformità). (Corte Cost., sent. n. 125/2024);
• ruolo di Regioni e Comuni nel procedimento: se si resterà al “parere” o se, su blocchi più invasivi, emergeranno forme di intesa/co-decisione, in linea con i principi di leale collaborazione. (Corte , sent. n. 251/2016).

 

Considerazioni finali

Lo schema di delega ha un’impostazione ambiziosa: codificazione, digitalizzazione, certezza dei tempi e razionalizzazione delle difformità. Molti obiettivi sono condivisibili e, se ben attuati, potrebbero ridurre frammentazione e arretrato.

Il punto dirimente è costituzionale e “di sistema”: la riforma potrà reggere solo se il futuro Codice saprà distinguere con precisione ciò che è davvero “principio fondamentale” o “LEP” da ciò che invece ricade in scelte territoriali e pianificatorie; e se la costruzione del Codice avverrà con un coinvolgimento delle autonomie non meramente formale, soprattutto nelle parti che incidono su urbanistica, deroghe, vigilanza e regolarizzazioni.

 

Avv. Fernando Petrivelli